LA PROTECTION DE L’ENFANCE EST-ELLE EN DANGER ?
La question qui intitule le présent texte m’a été posée en décembre 2003 par mon ami et complice Jean-Pierre Rosenczveig, président du Tribunal pour enfants de Bobigny ainsi que de la section française de Défense des Enfants International (DEI-France) – et qui fut aussi mon directeur du temps où je travaillais avec lui à l’Institut de l’enfance et de la famille (IDEF).
Dans sa forme ramassée, rôdant aux limites de l’oxymore, la question ainsi formulée m’a aussitôt semblé dérangeante. J’ai surtout trouvé préoccupant que, sur le fond, et au delà de son énoncé provocateur, elle soit devenue pertinente au regard de l’actualité politique, idéologique et institutionnelle. Cette actualité lance en effet une série de défis, les uns classiques, les autres plus conjoncturels, aux décideurs, aux professionnels, aux acteurs associatifs, aux militants et aux chercheurs engagés dans les champs de l’enfance, de la famille, de l’éducation et de la santé.
Depuis plus de 25 ans, mes propres engagements relèvent ou ont relevé, successivement ou simultanément, de l’ensemble de ces modalités et de ces domaines d’intervention dans l’action et le débat publics. Aussi, plutôt que la contourner et à défaut de pouvoir y répondre frontalement, ai-je souhaité décortiquer les termes de la question posée, la situer dans le contexte qui a prévalu à son émergence, proposer quelques points de vue personnels à ce sujet et, finalement, la retourner à chacun.
Trois remarques préalables
Moralement et juridiquement, il revient à chaque adulte et à tous les adultes de garantir ou de contribuer à garantir au bien être et, notamment, à la protection de chaque enfant en même temps que de tous les enfants. Les parents sont en première ligne de ce devoir et de cette responsabilité, professionnels et institutions étant placés à leurs côtés pour les conforter et les accompagner dans ces fonctions et dans les rôles éducatifs et sociaux qui s’en déduisent.
La Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) participe à une tendance croissante certes à l’individualisation du droit mais aussi à la recherche d’une démocratisation progressive (et progressiste) des fonctionnements relationnels, familiaux et institutionnels. Elle institue l’existence et la reconnaissance d’une riche dialectique entre les droits de l’enfant à la protection et ses droits à l’expression et participation ; ou, autrement dit, entre les enjeux liés à sa nécessaire sécurité et les enjeux liés à sa non moins nécessaire émancipation. Il en résulte d’importantes conséquences en matière de méthodes et de politiques publiques de prévention active (dans tous leurs domaines d’application), mais aussi en matière d’éducation dont on sait qu’elle consiste en l’art fort complexe de savoir, à tous les âges de l’enfance et de la jeunesse, à savoir tenir la main en même temps qu’à savoir la lâcher.
Une troisième remarque vient recouvrir les deux précédentes et consiste à prendre acte des écarts parfois considérables que l’on peut observer, notamment en France, entre les dispositifs théoriques inscrits dans le droit (et les discours) et leur mise en œuvre (ou non) dans les pratiques individuelles et institutionnelles.
En résumé, si nous sommes tous des acteurs de la protection de l’enfance, celle-ci se doit d’être libératrice et de reposer sur des actes et pas seulement sur des mots.
Extension du champ et retour sur les termes de la question posée
Les enjeux de cette question dépassent largement les préoccupations immédiates qui amènent à la formuler : s’il s’avérait que la protection des enfants était aujourd’hui en danger, les conditions de leur émancipation le seraient aussi et ce serait l’avenir de la société qui s’en trouverait dès maintenant plombé.
Les problèmes soulevés par la gestion du danger sont d’ailleurs classiquement et foncièrement politiques. D’après le dictionnaire historique de la langue française d’Alain Rey, le mot “ danger ” procède du bas latin “ dominarium ” qui signifie pouvoir. “ Etre en danger de ” a longtemps signifié “ être au pouvoir, à la merci de ”, “ être en mesure de craindre l’emprise de ”. Le concept de danger a longtemps permis de mettre en scène, pour mieux le légitimer, l’exercice des pouvoirs régaliens – et, par délégation, ceux du pater familias – , tout du moins dans les sociétés féodales où le dominant opprimait le dominé au motif ou en échange de la protection qu’il lui octroyait.
Aujourd’hui, les rapports d’emprises croisées sont devenus plus complexes, plus subtils, moins visibles. Aussi la question “ la protection de l’enfance est-elle en danger ? ” est-elle chargée d’un implicite sulfureux pour peu qu’on joue à la retourner comme un gant, sur le mode des développements célèbres du “ Belle marquise, vos beaux yeux me font mourir d’amour ” qui surent enchanter monsieur Jourdain avant de le lasser.
Pour peu qu’on la transforme en “ la mise en danger des enfants est-elle protégée ? ”, sous entendu “ et si oui, par qui, pourquoi ? ”, on renoue aussitôt avec la thématique des ballets roses, du complot du silence protégeant les notables de province aux mœurs dépravées, et l’ambiance qui présida à l’affaire d’Outreau dans la première phase de son traitement journalistique,. Sur un registre institutionnel, la question devient bien vite, alors, “ à qui profitent les dysfonctionnements du dispositif de protection de l’enfance ? ” et elle conduit aux dénonciations récurrentes des professionnels supposés vivre voire bénéficier de ces dysfonctionnements (en donnant le beau rôle, au passage, à ceux qui se nourrissent de telles dénonciations).
On notera que ce dernier type de raisonnement, qui se complait en général à prendre l’action publique pour cible, devrait plutôt interroger les logiques libérales. Il pourrait en effet amener à douter, par analogie, de la volonté des médecins de ville d’agir authentiquement pour la cause de la santé publique : s’il n’y avait plus de maladies et de malades, ces praticiens n’auraient en effet plus de revenus.
Il faut donc préciser les termes de la question, c’est-à-dire nommer la source et la nature du pouvoir dont l’emprise, nouvelle ou réactivée, est interrogée mais dire aussi quelle est l’entité désignée comme possiblement exposée aux dangers qui en résultent : le dispositif administratif et judiciaire, bref institutionnel, de protection de l’enfance ou bien le projet sociétal et la volonté générale de protéger les mineurs, dont j’ai relevé qu’ils sont a priori l’affaire de tous ? En d’autres termes : les professionnels de la protection de l’enfance, ou l’ensemble des citoyens, et notamment les parents ?
Dans les deux cas, la question devient alors celle de savoir s’il y a lieu de protéger ceux qui protègent les enfants – comme on dit “ aider les aidants ” et comme on pourrait dire “ soigner les soignants ” - et si oui de quoi, voire de qui.
J’aborderai ces deux aspects – protéger les parents et les autres proches des enfants, protéger les acteurs du dispositif de protection de l’enfance – dans la mesure où les enjeux ne sont à l’évidence pas tout à fait les mêmes.
Mais auparavant, il importe de repérer de quoi, aujourd’hui en France, les enfants doivent être protégés.
Quels sont aujourd’hui, en France, les principaux dangers auxquels “ la santé, la sécurité, la moralité et les conditions de l’éducation ” des enfants sont exposées ?
La pauvreté est manifestement la première des menaces susceptibles d’affecter les enfants en chacun des registres (santé, sécurité, moralité, conditions de l’éducation) mentionnés par l’article 375 du Code civil, dans le même temps et souvent pour les mêmes raisons qu’elle affecte aussi leurs familles. Entre 1 et 2 millions d’enfants sont pauvres en France, selon la façon dont on construit les seuils statistiques. Stigmatiser les parents pauvres plutôt que chercher à réduire les causes et soulager les effets de la pauvreté ; résumer leur situation à une seule caractéristique (par exemple le fait d’être immigrés, ou encore de gérer avec difficulté les contraintes éducatives) plutôt que de rechercher et d’activer avec eux l’ensemble de leurs potentialités et de leurs droits ; psychologiser à l’excès l’approche de leur situation économique et sociale : ce sont là autant de façon de mettre en danger la protection due à leurs enfants.
Il faut souligner ensuite que les accidents domestiques et de la voie publique sont les principales causes de mortalité et de handicaps acquis des enfants et des adolescents. À ces dangers, qui relèvent d’un ensemble de comportements individuels, les pouvoirs publics nationaux et locaux peuvent et doivent apporter des réponses collectives. Campagnes de prévention routière et des accidents domestiques, éducation à l’usage systématique des ceintures de sécurité sur tous les parcours automobiles et sur tous les sièges, actions concertées de sécurisation des trajets scolaires en sont quelques exemples. Tout renoncement des décideurs politiques à initier et assumer leurs responsabilités publiques en ces domaines met en danger la protection des mineurs.
Il en va de même des incohérences nutritionnelles et des surcharges pondérales précoces qui affectent un nombre croissant d’enfants et de jeunes. Face aux emprises de la publicité sur les enfants et les achats parentaux, face au maintien ou à la multiplication de distributeurs de friandises et de boissons sucrées dans les établissements scolaires, face au déficit de moyens pédagogiques (en matière, par exemple, d’éducation nutritionnelle, physique et sportive) et de moyens urbains (en matière, par exemple, d’accès aux espaces verts) visant à favoriser l’activité physique, etc … une volonté politique résolue s’avère indispensable. Son absence, son effacement ou ses rapides capitulations devant tel ou tel lobby mettent en danger immédiat et durable la santé et le bien être de très nombreux enfants.
L’accent mis par certains décideurs politiques et par la quasi-totalité des médias sur les formes les plus spectaculaires des maltraitances (physiques, sexuelles) et sur le seul contexte intra-familial de leurs survenues détourne l’attention et les moyens à mobiliser pour analyser, prévenir et résoudre des formes moins visibles, plus complexes et beaucoup plus répandues – et, ceci, dans tous les milieux sociaux – d’insécurisation, de mal être et de décrochage éducatif d’un grand nombre d’enfants et de jeunes.
Sur quoi faudrait-il, dès lors, surtout mettre l’accent ?
Il faut citer en premier lieu :
- l’isolement social et affectif de nombreux parents, notamment en milieu urbain et néo-rural ;
- le désarroi éducatif de nombreux autres face au bouleversement de réorganisations familiales relativement inédites ou face au choc des normes culturelles présentes ou importées dans l’espace familial ;
- les impacts sur celui-ci de l’insécurité et des tensions liées à l’emploi ou à l’absence d’emploi ;
- les stress, angoisses, dépressions, addictions et autres formes de mal être chronique venant entraver la disponibilité, la tolérance et la stabilité au sein des relations parents/enfants ;
- la médiocrité des logements, la dégradation des habitats, la déshérence ou l’inadéquation des services publics dans certains quartiers de relégation.
Ces différents symptômes (dont la liste n’est pas close) de détérioration des liens sociaux et familiaux affectent, bien plus massivement que la menace pédophilique, les sentiments d’insouciance, de confiance et d’espoir que leur proche environnement devrait pouvoir prodiguer aux enfants.
De même, il faudrait plus et mieux prendre en compte :
- les “ petites ” violences institutionnelles au quotidien – y compris entre enfants eux-mêmes – qui peuvent régner, sans être jamais mises en cause, dans certains établissements scolaires ;
- les inégalités sociales, géographiques ou sexuelles d’accès aux ressources culturelles, sportives, de loisirs ;
- les expositions récurrentes à des messages voire à des injonctions publicitaires qui tendent aux personnalités les plus fragiles le piège d’une précipitation aveugle vers des comportements de consommation autistes ou délinquants ;
- l’absence d’adultes susceptibles de compléter ou relayer les parents pour aider les enfants et les jeunes à déchiffrer les usages courants de la société contemporaine et à relativiser les messages sommaires ou contradictoires qu’ils en reçoivent.
Par certains de ses aspects, cette société semble en effet être devenue brutale, inattentive ou méfiante à l’égard d’une partie de sa jeunesse, jusqu’à l’assigner à résidence ou au huis clos communautaire ; et résolue à en surprotéger une autre partie, jusqu’à la déifier, la réifier, lui barrer les voies de la découverte et de l’imprévu. Il s’agit ici, bien entendu, de figures extrêmes, mais qui révèlent les difficultés de nombreux adultes en position d’éducateurs à réussir à, simultanément, guider et autonomiser les enfants et les jeunes, à savoir définir la place qui leur revient ou à leur en conférer une qui corresponde à leurs intérêts et besoins réels, à se donner les moyens de vraiment les écouter et les prendre en considération à ce sujet.
Indiscutablement, le désarroi de ces adultes – parents et autres éducateurs – contribue à mettre en danger non seulement la protection mais aussi l’émancipation des jeunes qui cherchent auprès d’eux non pas un excès d’interdits ni un excès de prémunitions, mais des repères porteurs de sens et une autorité qui autorise, qui permette de découvrir, en toute sécurité, les risques et les joies de l’existence.
La place relative, mais très exposée, du dispositif de protection de l’enfance
Pour environ 150.000 des près de 15 millions de mineurs qui peuplent notre pays, soit pour un mineur sur cent, le dispositif de protection primaire constitué de la famille, de l’environnement social proche et des services éducatifs généralistes mis en place par l’Etat et les collectivités territoriales ne suffit pas à conjurer seul les difficultés que je viens de décrire dans leurs grandes lignes.
C’est pour ces enfants et ces jeunes que le dispositif spécialisé de protection de l’enfance est alors activé. On s’abstiendra ici de revenir sur son historique – étroitement lié, en France, à la construction progressive des principes et des institutions de la République – ni de décrire ses composantes, ses bases juridiques, son organisation, son fonctionnement.
Il importe en revanche d’insister sur le fait que sa raison d’être repose précisément sur l’échec de la société civile à garantir par ses institutions courantes “ la santé, la sécurité, la moralité et les conditions de l’éducation ” de l’ensemble de ses enfants. Son existence visualise cet échec et lui apporte une réponse, non plus caritative et aléatoire comme sous l’Ancien régime, mais institutionnelle et systématisée – même si toujours perfectible.
De ce point de vue, parler de “ l’échec de la protection de l’enfance ”, comme certains tribuns s’emploient régulièrement à le faire, est d’abord une tautologie. Si la République a dû instituer un dispositif spécifique de protection de l’enfance, c’est bien, d’une part, parce que la fonction de protection incombant à l’ensemble de la société à l’égard des enfants connaissait des échecs (et elle en connaît de tous temps dans toutes les sociétés du monde) ; et, d’autre part, parce que les réponses approximatives inspirées par les églises, essentiellement par l’église catholique, échouaient elles aussi à pallier ces échecs dans la durée et sur l’ensemble du territoire national.
Les mises en cause récurrentes – depuis plus d’un siècle - des hospices publics, puis de l’assistance publique, puis de la DASS et aujourd’hui de l’Aide sociale à l’enfance (ASE) ont été et restent souvent justifiées quand elles dénoncent, pour les améliorer, tels ou tels aspects du fonctionnement de ces institutions. Mais elles deviennent ambiguës quand, chevauchant – pour mieux la scotomiser - la culpabilité collective attisée par l’évidente nécessité de ces dispositifs publics, elles visent dans un même souffle à en dénoncer le principe voire l’existence même.
En résumant, on peut avancer que l’ASE est le support désigné de projection de l’image du mauvais parent que la société civile ne veut pas reconnaître en elle. Celle-ci, en lui confiant tous les enfants dont elle n’a pas su prendre soin autrement, fait porter au seul dispositif de protection de l’enfance le poids et la responsabilité des difficultés qu’il éprouvera à assumer leur éducation ou leur cooéducation aussi bien qu’aurait dû le faire l’image idéalisée d’elle-même qu’elle tente ainsi de préserver.
Une posture classique consiste ainsi à entretenir ce que les psychanalystes appelleraient un mécanisme de défense projective. Elle est actuellement illustrée par une série d’apprentis procureurs et de législateurs diversement inspirés mais appartenant tous à l’actuelle majorité parlementaire (cf. l’ahurissant rapport de Jacques Alain Bénisti, d’octobre 2004, “ sur la prévention de la délinquance ”, la brutale proposition de loi d’Henriette Martinez, de décembre 2004, “ sur la protection de l’enfance ” et la plus subtile mais étrange proposition de loi à entrées multiples de Valérie Pécresse, de janvier 2005, “ relative aux droits de l’enfant et à la protection de l’enfance ”). Le pédopsychiatre Maurice Berger, chantre de la thèse de l’“ échec de la protection de l’enfance ”, en est devenu, au prix d’habiles mais malhonnêtes outrances, la tête de proue médiatisée et l’inspirateur à peine occulte. Leurs démarches convergentes se présentent sous le vernis d’un discours pseudo-scientifique, se parent même des attributs de la défense des droits de l’enfant, mais s’avèrent en réalité idéologiques et démagogiques. Quand elles entreprennent de dénoncer en bloc les principes de base, le coût et l’efficacité du dispositif de protection de l’enfance, elles visent en réalité à remettre en cause son existence même.
La tentation et la menace d’un aggiornamento psychiatrique totalitaire
On peut, plus précisément encore, affirmer que ces ballons d’essai parlementaires mettent en danger à la fois les familles et le dispositif de protection de l’enfance en ceci que, pour renouer avec l’étymologie du mot “ danger ”, ils prétendent organiser à leur encontre une prise de pouvoir massive : celui, prétendument omniscient et omnipotent, des psychiatres. Cette prise de pouvoir s’argumente et se justifie en plusieurs étapes d’un raisonnement que l’on croyait depuis longtemps révolu.
Première étape : les parents en difficulté, leurs incapacités, leurs dysfonctionnements, leur dangerosité, leur pathologie, leur toxicité relationnelle et éducative, etc. sont tout d’abord circonscrits comme la cause univoque du malheur et du mal être de leurs enfants.
Deuxième étape : qui plus est, ces parents contaminent le dispositif de protection de l’enfance ; sous leur funeste et diabolique influence, celui-ci devient nuisible à son tour dans la mesure où il prétend protéger les enfants tout en préservant des liens familiaux pourtant manifestement viciés. Le droit civil et les juges des enfants contribuent à cette néfaste entreprise.
Troisième étape : seuls les pédopsychiatres, en évaluant seuls, avec leurs seuls outils, les capacités et surtout les incapacités parentales, sont en mesure de centrer le dispositif de protection de l’enfance sur la personne de l’enfant, en extrayant celui-ci de son environnement familial et social pour le confier durablement à une famille d’accueil et, bientôt, il faut le souhaiter, adoptive (agréée comme telle avec leur concours).
Si l’on suivait ce raisonnement primaire, les pédopsychiatres seraient invités à s’approprier, en la qualifiant comme telle, l’intégralité de la sphère du danger psychique et y gérer seuls la décision du maintien ou de la séparation physique de l’enfant avec son milieu d’origine. On se serait attendu à ce qu’ils soient plutôt appelés à placer leurs compétences au service du soin de la relation parents/enfants, de la protection et de la réhabilitation des familles en difficulté – incluant les enfants de ces familles – , ce que la plupart d’entre eux continuent heureusement de faire …
On sait aujourd’hui que, bien qu’il s’en défende, le pédopsychiatre Maurice Berger, par ses propos et sa démarche, généralise aux 150 000 enfants connus des dispositifs départementaux de protection de l’enfance les observations qu’il mène chaque année sur un petit nombre d’enfants qu’il présélectionne dans son service pour conforter ses thèses.
Maurice Berger biaise et dramatise délibérément les questions qu’il pose – celles du travail et des limites du travail autour des relations parents/enfants, celles de la place des psychiatres dans ce travail. Surtout, il n’y apporte guère de réponses, si ce n’est la mise à l’index du principe même d’une assistance éducative intégrant les parents et la promotion concomitante d’échelles d’évaluation des compétences de ceux-ci qui est à la démarche d’aide ce que le grand inquisiteur épiscopal de la Contre-réforme est au procureur de la République. Quant aux enfants, leur vie quotidienne et leur avenir semblent n’avoir d’autres perspectives que de se laisser passivement conduire et organiser entre l’hôpital de jour (et ses prix de journée) et leurs familles d’accueil (et leurs bonnes volontés).
La décentralisation, nouvelle mère de tous les dangers ?
On a pu dire – maladroitement – de certains tribuns politiques extrémistes qu’ils apportaient de fausses réponses à de vraies questions. Le succès du livre de Maurice Berger sur “ L’échec de la protection de l’enfance ” et l’audience, aussi complaisante soit-elle, de son auteur dans plusieurs “ grands ” médias se sont révélés flagrants auprès de nombreux professionnels – relevant pour la plupart, directement ou indirectement, des conseils généraux – mais aussi de décideurs politiques. Ils sont donc particulièrement inquiétants et doivent susciter des interrogations de fond. Si ces impacts et surtout ce qui les occasionne s’avéraient persistants, il faudrait alors admettre que la protection de l’enfance est véritablement en danger.
La nature et les portées des remises en question formulées par la Défenseure des enfants dans son rapport annuel 2004 ne sont heureusement pas comparables.
Ce rapport ne remet nullement en question, bien en contraire, le droit reconnu aux enfants, même peu ou mal protégés par leurs parents, à conserver des relations avec eux et à ce que le maintien ou l’aménagement de celles-ci mobilisent les efforts conjoints des différents acteurs du dispositif de protection de l’enfance.
C’est pour d’autres raisons que la Défenseure des enfants considère que ce dispositif est loin, aujourd’hui, de donner satisfaction. Elle estime surtout que la décentralisation vers les départements de l’essentiel du dispositif de protection sociale de l’enfance s’est accompagné, depuis 20 ans, d’inégalités accrues entre ceux-ci et les a même parfois occasionnés. L’Etat ne jouerait plus, en l’occurrence, son rôle de garant de l’égalité territoriale des moyens et des méthodes déployés en ce domaine.
En réalité, la Défenseure des enfants se montre assez mesurée dans son évaluation des effets de la décentralisation – même si les données d’observation ne lui donnent pas raison sur les aspects financiers de cette évaluation : au plan national, en effet, les dépenses d’ASE ont doublé entre 1984 et 2003, et les départements ayant les plus faibles dépenses nettes dans tous les domaines de l’action sociale ont manifestement commencé à rattraper leur retard depuis une dizaine d’années.
La Défenseure touche juste, en revanche, lorsqu’elle pointe le déficit de méthodologie et de volonté nationales pour procéder à l’évaluation quantitative et qualitative de l’action des départements non seulement en matière d’ASE, mais aussi de prévention des situations de mise en danger des enfants et de réhabilitation des familles et des institutions éducatives en difficulté. Ce déficit est essentiellement imputable aux services de l’Etat, lequel semble se résigner ou se satisfaire à renoncer à ses devoirs en la matière – sauf peut être pour ce qui concerne la promotion formelle, début 2002, des droits des usagers.
Elle souligne par ailleurs la vitalité d’un dispositif qui permet à certains départements d’expérimenter des voies novatrices, de développer des approches respectueuses à la fois des droits des enfants, de la restauration de l’autorité et de la dignité parentales et de la créativité des professionnels des services publics ou associatifs.
Elle souligne aussi, à juste titre, les divers obstacles institutionnels que rencontre l’organisation simultanée d’une part de la territorialisation et de la transversalité de l’action sociale générale en faveur des enfants et des familles, et d’autre part de la spécialisation de ce qui relève localement de la protection proprement dite des enfants et des familles en grande difficulté.
Elle montre assez bien que le dispositif se met lui-même en danger d’être taxé d’incohérence, de gaspillage et d’inefficacité du fait de la coordination souvent défectueuse des partenariats locaux, d’où résultent de profondes difficultés à développer des projets pertinents de prévention primaire et secondaire et la tendance persistante à la judiciarisation excessive des réponses.
Enfin, et sur ces bases, elle insiste néanmoins sur certaines pistes d’évolution positive déjà empruntées par certains départements à travers l’ouverture de partenariats d’élaboration et surtout de suivi de leurs schémas de prévention, de protection de l’enfance et de soutien aux familles.
L’État est-il devenu un père abandonnique ?
Pour les classiques raisons déjà signalées, les médias se sont surtout attachés, en rendant compte du rapport 2004 de la Défenseure des enfants, à relever l’accent qu’il met sur les dysfonctionnements du système plutôt que sur ses potentialités. Ils ont souvent fait mine d’y lire, entre les lignes, l’incurie des départements et un appel implicite à restaurer la cause de l’enfance en danger au rang d’affaire d’État.
À quoi bon cependant en appeler à “ plus d’État ” quand celui-ci, au delà des incantations, semble renoncer à vouloir donner les preuves de son efficacité concrète dans le domaine de la protection de l’enfance en danger, qu’il ne cesse en réalité de se désengager de son rôle de pilote en la matière (comme il le fait avec une troublante constance dans le domaine de la Protection maternelle et infantile), qu’il capitule devant les logiques économiques qui aggravent la précarisation et les risques d’exclusion sociale d’un nombre croissant de familles ? Qu’attendre aujourd’hui de l’Etat quand sa supposée bienveillance républicaine s’efface devant des politiques qui visent à éloigner les parents de l’école contre le gré de la majorité d’entre eux, à culpabiliser et pénaliser les parents en difficulté, à grignoter le rôle des juges des enfants en matière d’assistance éducative, etc. ?
L’État a certes su impulser, en 1999, la dynamique des Réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents. Bien qu’encore modestes, le succès et les effets d’entraînement positif de cette dynamique, attestés par un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales publié en 2004, résultent largement de ce que celle-ci a été investie par les acteurs locaux (y compris par certains services extérieurs de l’État) et qu’elle continue à encourager de nouvelles formes de coopération locale entre parents, et entre parents et professionnels.
Non seulement la décentralisation n’a pas fondamentalement mis en danger le dispositif français de protection de l’enfance, mais elle semble aujourd’hui de nature à en encourager le dynamisme local – sous réserve que l’État accepte de le valoriser, d’en relayer les bonnes pratiques et de cesser de charger la barque des collectivités territoriales en leur conférant plus de responsabilités que de moyens de les assumer.
Il ne s’agit pas pour autant de confier toute la responsabilité de l’action préventive et de protection de l’enfance aux administrations locales ou d’accroître la dépendance de celles-ci aux aléas des conceptions idéologiques des élus locaux en matière de politique sociale et éducative. L’enjeu consiste au contraire, tout en revalorisant la nécessité d’un pilotage national du dispositif, à jouer à fond la carte de la proximité, de l’ouverture et de l’animation des partenariats locaux (d’objectifs, de compétences et de moyens) entre les différents acteurs concernés par les politiques de protection et, plus encore, de prévention.
Plus généralement, l’approfondissement de la décentralisation doit permettre de mettre l’accent sur la mobilisation d’une démocratie sociale et locale venant renforcer la solidarité nationale – à travers l’incitation, par la loi, au partage des savoir-faire, au renforcement des droits d’expression des usagers, à la multiplication des instances de concertation et d’élaboration de projets. Il ne doit pas contribuer à fragiliser l’une et l’autre, en contraignant les collectivités locales à participer à l’organisation du déclin des services publics.
C’est aujourd’hui une logique de co-éducation, de table ronde des acteurs de l’action sociale et éducative ouverte aux parents eux-mêmes, qui peut et doit, dans un contexte de grande proximité, guider l’action préventive, mobiliser les méthodes et les moyens de la rendre plus pertinente, plus efficace et, de ce fait, plus cohérente et plus efficiente. La prévention ainsi conçue s’intègre dans de véritables projets sociaux de territoire, porteurs de dynamiques de développement social local.
Et lorsque, dans certains cas, les liens entre parents et enfants doivent être aménagés, momentanément suspendus, progressivement restaurés sur de nouvelles bases, seule une logique d’accompagnement, donc de proximité, peut y pourvoir en lui donnant tout son sens, en évitant d’être présentée et perçue par chacun – enfants, parents, professionnels – comme une sur-violence. Et il ne s’agit pas moins, ici, de proximité géographique que de proximité empathique, et moins d’accompagnement normatif que d’adoption de postures parentales et professionnelles fondées sur le respect et la confiance mutuels.
La protection de l’enfance est-elle en danger ?
Le plus grand danger que pourrait encourir le dispositif de protection de l’enfance serait finalement d’être privé du sens – c’est-à-dire de la signification et de l’orientation – et de l’éthique que doit exprimer l’action de proximité tant aux yeux de ceux qui la mettent en œuvre que de ceux qui en bénéficient.
De ce point de vue, la responsabilité des décideurs politiques - et des médias - nationaux et locaux consiste à réduire le danger que la perte de sens ou l’enfermement dans le sens unique font courir au dispositif de protection de l’enfance. Mais la responsabilité des professionnels et des familles qu’ils côtoient consiste aussi, dans le même temps, à apprendre à coopérer côte à côte, plutôt que face à face, à toute entreprise de sécurisation des enfants.
La protection de l’enfance ne sera pas en danger tant que seront activement préservées les conditions d’un dialogue ambitieux et créatif entre tous les adultes – parents compris - qui y contribuent, mais que continueront en outre à s’y faire entendre la voix et les points de vue des enfants et des jeunes eux-mêmes.
Frédéric Jésu
Administrateur de DEI-France
Juin 2005
Pour un vrai débat politique sur la protection de l’enfance !
Certains ont lu dans le dernier rapport de la Défenseure des Enfants une critique excessive, sinon mal fondée, de l’action des Conseils Généraux dans le champ de la protection de l’enfance. Il a en tous cas le mérite d’engager un débat trop longtemps considéré comme une affaire de spécialistes alors qu’il concerne 263.000 enfants accueillis ou soutenus éducativement, et sans doute 1 million si l’on y ajoute les familles bénéficiant d’une aide financière.
Comme le Comité des Experts de l’ONU sur les droits de l’enfant dans ses Observations du 6 juin 2004 adressées à la France, la Défenseure pose une vraie question : mieux garantir les droits des enfants n’implique-t-il pas que l’Etat assume mieux ses responsabilités ?
De fait des problèmes réels perdurent. Sans oublier que le sort des enfants est plutôt enviable dans un pays qui est dans le lot des prospères, on ne peut pas nier la montée de la grande pauvreté et les violences de toute nature encore trop souvent faites aux enfants, on ne peut pas plus contester les difficultés à faire une place à trop de jeunes dans cette société vieillissante. Bref, nous nous devons de réduire le fossé entre les droits affichés et la réalité, ne fut-ce que pour continuer à servir de référence aux combats pour les « droits de l’homme de l’enfant » qui se mènent de par le monde !
Deux problèmes peuvent aisément être identifiés dans le champ de la protection de l’enfance: veiller à ce que chacun des pôles privés et publics assume ses responsabilités propres, puis coordonner ces interventions, l’Etat ayant un rôle de garant à tenir.
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Si la protection des enfants est d’abord familiale, les professionnels savent qu’ils ne pourront réellement venir en aide aux enfants que s’ils peuvent s’appuyer sur un univers familial totalement investi de ses responsabilités. La puissance publique, à travers la loi, doit déjà affirmer les compétences parentales. Or, sur ce point, la loi du 4 mars 2002 a failli : les responsabilités quotidiennes des beaux-pères et des belles-mères qui élèvent quasiment 2 millions d’enfants n’ont pas été légitimées. Il faut encore étayer celles des familles qui ont des faiblesses, par exemple, en renforçant le programme d’aide à la parentalité lancé en 1999 et son maillage associatif et professionnel de proximité. Il faut enfin confirmer que les personnes fragiles, spécialement les enfants, ne sont pas soumises à l’arbitraire familial : dans le respect des valeurs familiales, à travers la justice, la puissance publique dispose là d’un droit d’intervention majeur dans la sphère privée.
Une fois réaffirmée cette priorité familiale qui n’exclue pas une intervention publique reste à identifier les compétences publiques propres.
Depuis 1984 les Conseils Généraux ont la charge de la protection de l’enfance. On ne doit pas s’étonner de politiques disparates : c’est l’essence même de la décentralisation que de promouvoir des politiques différenciées dès lors qu’elles sont adaptées aux besoins locaux. Qui peut contester aux élus locaux de privilégier telle ou telle stratégie sous le contrôle des électeurs ?
Indéniablement, par-delà leurs sensibilités, les départements ont tiré vers le haut la protection de l’enfance. Qui plus est, il n’y a pas eu un âge d’or avant la décentralisation où la protection de l’enfance était au meilleur niveau sur l’ensemble du territoire national ! Par-delà la façade, les disparités étaient énormes. Les dispositifs hérités de l’Etat n’ont pas été détruits, mais prolongés. Certains comme la polyvalence de secteur étaient d’ailleurs de l’ordre du discours plus que d’une pratique généralisée! Des fossés ont même été comblés entre départements. Aujourd’hui les innovations locales se multiplient. Le budget de l’aide sociale à l’enfance est passé de 2,7 à 4,5 milliards d’euros depuis 1984. Pour autant, il ne s’agit pas de dire que tout va pour le mieux. Nombre de rapports montrent les limites de ce qui se fait notamment pour prendre en compte les parents dans leurs rapports avec les institutions ; des articulations entre services doivent être renforcées, des techniques comme la visite à domicile sont à retravailler, etc. La tâche des Conseils Généraux n’est pas et ne sera jamais achevée.
Il faut encore que l’on entende que décentralisation ne signifie pas démission de l’Etat. Il a un rôle à tenir dans la protection de l’enfance, mais défaille trop souvent.
Déjà son contrôle, via les préfets, sur les décisions des Conseils Généraux est formel.
Plus grave, l’Etat ne tient pas ses propres responsabilités d’acteur. La Protection Judiciaire de la Jeunesse reste une administration résiduelle qui ne doit qu’au réseau associatif habilité de remplir nombre de ses missions. Elle est régulièrement privée des moyens humains et financiers adaptés à ses discours ambitieux. La santé scolaire et le service social scolaire, déjà déclarés sinistrés en 1986 par le Conseil Economique et Social, sont hors d’état d’accomplir leur office essentiel pour prévenir la montée de l’inadaptation. Les efforts des années 1996-98 de Mrs. Jospin et Bayrou n’ont pas été poursuivis. La psychiatrie infantile est exsangue. Le secteur de l’enfance inadaptée ou handicapée souffre d’un manque chronique de réponses à la hauteur des besoins, ne fut-ce qu’en termes de scolarisation ! Et que dire de l’absence de clarté et de responsabilité dans l’accueil ménagé aux enfants étrangers et quant au sort réservé aux jeunes accueillis comme enfants devenus majeurs !
Dès lors où il ne tient pas ses obligations, l’Etat est affaibli et devient peu crédible à vouloir changer les règles du jeu par la loi; on l’accuse vite - et on n’a pas tort- de vouloir se désengager encore plus et de se donner bonne conscience à bon compte ! A preuve les réactions à la tentative de transfert des personnels scolaires en juin 2003 !
On peut même se demander si, à démissionner régulièrement, il n’en a pas perdu sa culture de base. Ainsi il a fallu batailler en 2003 pour que ne soit pas créé un observatoire de l’enfance maltraitée quand la question était bien plus large : celle de l’enfance en danger. Un an après sa création par la loi on attend encore les premiers résultats qui permettront de confirmer que l’ONED est bien l’organisme national apportant une information scientifique et partagée sur l’enfance et la famille permettant 1) de fonder des politiques nationales et locales 2) de valoriser des pratiques innovantes que nous sommes nombreux à appeler de nos voeux? Voilà une autre prestation que l’Etat se devait d’apporter explicitement : faire évaluer les politiques suivies soit sur un plan scientifique – or aucun mandat n’a pas été donné-, soit sur un plan administratif – ici les moyens manquent à l’Inspection Générale des affaires sociales qui ne fait que deux contrôles départementaux par an !- !
Il ne s’agit donc nullement de revenir sur la démarche décentralisatrice. Bien sûr des efforts s’imposent encore et encore dans nombre de départements, mais si jamais on devait distribuer des bons points, on dirait que les défaillances majeures sont plutôt aujourd’hui du côté de l’Etat qui n’assume pas, et de loin, ses responsabilités au point où il n’est plus crédible lorsqu’il s’agit d’animer la concertation. Il paraît financièrement exsangue et sans projet !
Nous l’appelons donc à réagir au plus tôt. Pour cela il devra dégager des moyens et donc faire des choix. Question délicate dans une période de tensions des finances publiques ! Il lui faut déjà affirmer des objectifs nationaux. Pour intéressante telle que définie voici peu par M. Douste Blazy, nouveau ministre en charge de la famille, une politique d’Etat en faveur de l’enfance ne se résume pas à un combat contre la pédophilie ou pour l’adoption ! Et parce que essentielle la lutte contre la pauvreté de trop de familles appelle à une stratégie coordonnée et soutenue dans le temps !
Les responsabilités de chacun étant identifiées restera alors à les articuler, à leur donner un sens et à mettre en place des mécanismes de contrôles réciproques. On peut faire l’économie de superstructures par une dynamique issue d’une dialectique entretenue.
On regrettera que la démarche annuelle des Etats généraux nationaux et départementaux sur l’enfance initiée en 2001 ait été aussitôt abandonnée. Où sont les délégations parlementaires aux droits des enfants impulsés en 2002 par M. Paillé, député UMP ? Le « 20 novembre », jour des droits des enfants, qui devait être un temps de dialogue entre les pouvoirs publics et les associations a été scotomisé depuis quelques années !
Ces temps de débat font défaut. Bref, nous appelons d’urgence à une « conférence de consensus » à Paris que les mauvais abcès soient vidés entre l’Etat et les Conseils Généraux en identifiant ensemble des priorités. Une rencontre régulière s’imposera ensuite au plan national précédée d’états généraux territoriaux. Voilà déjà 15 ans que nous n’avons plus eu de vrai débat politique sur la protection de l’enfance. Il s’impose et doit être sanctionné par une loi tournée vers le XXI° siècle qui identifierait les objectifs, dégagerait les modes d’intervention de chaque intervenant, mettrait en place les instruments d’une évaluation partagée.
Comme nous y appelions déjà en mai 2004 outre la clarification des responsabilités trois démarches sont indispensables
- réaffirmer que la protection de l’enfance relève d’une mission de service public
- réactualiser certaines prestations en prenant en compte la complexité des situations des enfants (étendre la PMI aux enfants de 10 ans, développer la santé scolaire, promouvoir des aides à domicile renforcées, etc.)
- récrédibiliser le dispositif en faisant évoluer les pratiques professionnelles et pas seulement les textes
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La France a été une nouvelle « épinglée » à Genève le 4 juin 2004 en présentant son deuxième rapport sur l’application de la Convention des Nations Unies sur les droits de l’enfant. Faisons en sorte qu’en 2007 elle obtienne enfin un satisfecit.
L’Etat se doit de jouer un rôle d’aiguillon car a des comptes à rendre devant la communauté internationale. Il sera crédible s’il tient ses propres responsabilités et ne donne pas le sentiment de donneur de leçons.
Ne pas faire ces efforts alimenterait ceux qui régulièrement, en s’appuyant sur telle ou telle défaillance, affirment avec facilité et à tort que le dispositif de protection de l’enfance dysfonctionne. Notre dispositif est bon, mais il est perfectible et le sera toujours ! Attachons-nous à réunir les moyens de nouvelles avancées. Et déjà, là encore en articulant les pôles publics et associatifs, sur des questions aussi essentielles que le souci de garantir des revenus et un logement décents à chaque famille, la nécessité de faciliter l’autorité parentale, de permettre l’accès à la santé et à l’éducation, etc. mais encore de favoriser la capacité des enfants et des jeunes à exprimer un point de vue sur ce qui les concerne. Bref, il faut mener une politique de la famille et de l’enfance en direction des 17 millions d’enfants de France au bénéfice final de l’ensemble du pays. La protection des enfants et des familles en difficulté deviendra alors subsidiaire.
21 janvier 2005
Jean Pierre Rosenczveig, président du Tribunal pour enfants de Bobigny et de DEI-France
Claude Roméo, auteur du rapport sur l’évolution des relations parents-professionnels sur la protection de l’enfance (2001)