Chapitre introductif :
Les THEMATIQUES TRANSVERSALES
Quelques grandes caractéristiques transversales éclairent l'approche des différents champs dans lesquels se jouent le respect des droits des enfants.
01 Les suites du rapport parlementaire sur les droits de l'enfant : pompes et enterrement ?
En mai 1998, la commission d'enquête parlementaire présidée en personne par le président de l'Assemblée nationale, Laurent Fabius, déposait son rapport. Ce document en deux tomes était rendu public .. Fruit de plusieurs mois de travail et de fort nombreuses auditions, il suscitait un réel intérêt notamment de la part des associations et des professionnels.
Principale déception de l'année : le rapport Fabius et ses 17 propositions ne semble pas avoir eu de suites, ou si discrètes qu'on peut légitimement être déçu à la hauteur des espoirs soulevés par cette démarche passionnante.
Pourtant, les préconisations ne manquaient pas. Saluées comme équilibrées et intéressantes, elles bénéficiaient d'un consensus politique au sein de la commission. Elles appelaient des réponses sur des questions aussi importantes que le souci d'harmoniser les positions sur l'applicabilité directe de la C.I.D.E. des deux juridictions suprêmes que sont la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat. Une loi interprétative était promise. On l'attend encore.
Plus préoccupant encore : les difficultés pour concrétiser le projet de Médiateur de l'enfance.
L'Assemblée nationale vote le 19 novembre 1998 - pure coïncidence le 19 est la veille comme chacun le sait du 20 ! - la loi sur le Médiateur chargé de l'enfance, puis on s'est endormi et on n'a pas vraiment combattu les résistances du Sénat et du Médiateur de la République. On a aussi pu mesurer combien les administrations inquiètes , à tort, à l'idée de se voir interpeller sur leurs dysfonctionnements par ce Médiateur de l'enfance restaient réservées à l'idée de relayer les députés. En tout état de cause, le vote par l'Assemblée nationale du 19 novembre 1998, finissait par apparaître démagogique.
L'examen de la proposition de loi devait être programmé au printemps 1999, à en croire un courrier du 10 mai 1999 de M. le ministre des Relations avec le Parlement à M. Birsinger, député et administrateur de D.E.I. - France. Rien ne vint. Apparemment “les extrêmes réserves de la commission des lois du Sénat” pour reprendre la précaution oratoire du ministre à l'encontre d'un Médiateur en charge de l'enfance n'ont pas été dépassées. Un an après le vote de l'Assemblée qui fit croire à certains que la décision était acquise, la déception en est donc vive.
Le sondage S.O.F.R.E.S. rendu public les 7/8 novembre 1999 sur les droits de l'enfant révèle un chiffre intéressant : 91% des adultes sondés se disent favorables à un Médiateur susceptible de suggérer des modifications législatives en faveur des droits des plus jeunes.
Le président de l'Assemblée nationale suggérait dans ce même Monde du 7/8 novembre, que pour dépasser le blocage du Sénat et du Médiateur de la République, l'on parle désormais d'un Défenseur des enfants plutôt que d'un Médiateur. Il va jusqu'à reprendre l'idée - non retenue dans le texte voté en première lecture par les députés - que les enfants puissent directement saisir ce Défenseur sans passer par un député. Nous ne pouvions qu'approuver, mais surtout souhaiter que l'on ne reste pas au milieu du gué.
Apparemment les efforts publics et plus discrets développés par Laurent Fabius ont dû être payants ou alors les sénateurs, titillés par leurs petits ou arrière petits-enfants, auront finalement pensé qu'ils seraient en peine de leur expliquer à l'occasion du 20 novembre, journée des droits de l'enfant pourquoi ils s'opposaient à l'Assemblée et à l'opinion sur l'institution d'un défenseur des enfants !.
Le 9 novembre 1999, le Sénat est enfin arrivé !
Ce n'est pourtant pas la piste d'un “Défenseur des enfants” suggérée par le président de l'Assemblée nationale qui est retenue par le Sénat. Il y aura bien un Médiateur, mais il ne sera pas autonome du Médiateur de la République. Il sera placé auprès de celui-ci et nommé par le Conseil des ministres après avis du Médiateur. On voit donc que sa marge d'autonomie sera singulièrement réduite quand en plus il est nommé pour un mandat de 6 ans non renouvelable.
Dans le même temps, le Sénat a approuvé la loi sur les incompatibilités des fonctions de Médiateur avec d'autres présentes ou à venir. Cette partie-là du dispositif est donc définitivement acquise.
Il va de soi qu'on ne peut que se réjouir de voir cette étape essentielle enfin franchie grâce au vote du Sénat. L'Assemblée nationale va reprendre la main pour, espérons-le, concrétiser et sans doute revenir à une institution autonome; en tous cas, le dossier est enfin débloqué.
Vive le 20 novembre ! Reste maintenant à savoir s'il faudra attendre le 20 novembre 2000 pour jouer la troisième manche à l'Assemblée nationale.
D.E.I.-France interroge : le gouvernement français entend-il enfin relayer concrètement la proposition de loi visant à créer un Médiateur de l'enfance ou un Défenseur des enfants conformément aux attentes européennes†?
Des médiateurs scolaires
Le ministère de l'Education nationale a su anticiper en se dotant fin 1998 d'un réseau de médiateurs scolaires installés dans chaque rectorat pour les élèves, les parents et les enseignants. Le premier bilan qui a pu être dressé est relativement intéressant, même si on constate que peu de jeunes ont le réflexe de saisir ces médiateurs, ce sont plutôt les enseignants et les parents qui y ont fait appel.
Sur cette première année de fonctionnement, les médiateurs scolaires ont été saisis 900 fois. M. Jacky Simon, médiateur national reconnaît que la cible est relativement ratée : " Malgré nos efforts pour nous faire connaître, le système de médiation ne sort pas des initiés culturels. Un certain nombre d'enseignants savent que nous existons et nous utilisent, beaucoup plus facilement que les personnels administratifs , ouvriers et de services, ou que les parents d'élèves. (...) Et évidemment, ce ne sont pas les familles les moins informées et celles qui sont le plus en difficultés qui viennent vers nous. (in Le Monde 31 août 1999).
Un nouvel effort de communication doit être engagé auprès des parents d'élèves via leurs associations, ainsi que vers les élèves.
Déception à la suite du rapport parlementaire
Le Médiateur pour les enfants bloqué quasiment un an durant, l'absence de proposition de loi sur la portée de la C.I.D.E., les autres propositions encalminées, on a effectivement de quoi être déçu des suites données au rapport Fabius.
Si l'on veut “positiver”, on dira que le rapport du groupe de travail présidé par Mme le Pr. Dekeuwer-Defossez sur le droit de la famille prolonge et confirme globalement la réflexion de la Commission Fabius dans ce domaine. La ministre de la justice qui avait passé commande, y trouve globalement son compte au regard des réformes qu'elle avait esquissé en 1998. On peut donc espérer des concrétisations sur les thèmes abordés. On s'y attachera dans les chapitre III et IV du présent rapport.
D.E.I. - France souhaiterait être rapidement contredit par un bilan plus positif des suites du rapport parlementaire.
D. E. I. - France interroge : quel bilan la commission parlementaire fait-elle du suivi de son rapport ?
02 La portée de la C.I.D.E. reste strictement cantonnée par la Cour de Cassation qui bloque les évolutions jurisprudentielles
Là encore, rien n'a été entrepris pour faire revenir la Cour de Cassation sur son refus d'admettre l'applicabilité directe de la Convention sur les droits de l'enfant quand la commission Fabius en faisait un de ses objectifs prioritaires.
Pour la Cour de Cassation, en effet, la Convention des Nations Unies n'engagerait que les Etats et ne créerait pas de droits directs pour les enfants. Conclusion : si l'Etat ne prend pas les textes d'application ou ne mène pas les politiques qui s'imposent il devra en rendre compte, mais aucun droit ne pourra être allégué par l'enfant ou son représentant devant les juridictions. Notamment, il ne serait pas possible d'invoquer une disposition de la C.I.D.E. pour s'en prévaloir devant une juridiction. La Cour de Cassation porte donc un jugement global, qui plus est très restrictif, sur la portée juridique de cette Convention et partant sur Convention elle-même.
Cette position n'est pas celle du Conseil d'Etat pour qui il faut examiner la Convention de New York, disposition par disposition, pour apprécier celles qui peuvent être invoquées directement. Il lui est ainsi arrivé de refuser l'applicabilité directe de certaines dispositions, mais aussi de l'accepter pour d'autres.
On doit souligner cette résistance de la plus haute instance administrative. Une nouvelle fois, il est démontré que le juge des libertés qu'est censé être le juge judiciaire sous l'autorité de la Cour de Cassation, est bien plus timoré que le juge administratif.
Contrairement à ce qui avait été annoncé, la Cour de Cassation n'a pas eu l'occasion d'envoyer des messages pour rasséréner ceux qui ont été choqués de sa position. On a déjà dit supra que les parlementaires n'ont pas pris l'initiative d'une loi interprétative annoncée consensuellement dans le rapport Fabius.
Le statu quo dans lequel nous sommes installés est donc préjudiciable car il a freiné, mais heureusement pas brisé une dynamique qui apparaissait très créative. Des juges de base font toujours de la résistance. Peut-être trop, ont certainement pensé quelques hauts magistrats judiciaires.
On doit donc s'inquiéter de voir persister cette opposition stérilisante entre les deux grandes juridictions sur une question de principe aussi fondamentale alors que les politiques - tels Michel Rocard, Premier Ministre - qui négocièrent, signèrent et ratifièrent la Convention, entendaient bien que celle-ci créa des droits directs aux enfants.
En attendant un rapprochement de nos deux hautes juridictions et pour y inciter D.E.I.-France ne peut qu'inciter l'ensemble des acteurs judiciaires à se mobiliser autour de l'applicabilité de la Convention de New York.
D.E.I.-France recommande donc aux défenseurs des enfants d'invoquer et de solliciter clairement l'application et le respect de la C.I.D.E. pour obliger à une prise de décision à chaque niveau de la chaîne judiciaire.
On constate malheureusement que ce moyen est trop rarement soulevé. certainement parce que la C.I.D.E. reste méconnue de beaucoup quand d'autres ont parfois une approche révérencieuse de la Cour de cassation. A ceux-là D.E.I.-France recommande la lecture des commentaires de juristes étrangers francophones qui ont une véritable approche internationaliste de cette convention.
03 - La France ne respecte pas ses engagements nationaux et internationaux : on attend le rapport annuel au Parlement sur l'application de la Convention et le deuxième rapport de la France au Comité des experts
Les gouvernements qui se sont succédés ne respectent pas les termes de la loi du 27 janvier 1993 qui prévoit dans son article 76 que “le gouvernement présente chaque année au Parlement, avant le 20 novembre, un rapport sur la mise en oeuvre de la Convention relative au droits de l'enfant et son action en faveur de la situation des enfants dans le monde”. On doit être choqué de cette carence gouvernementale et de l'absence de suite dans les idées des parlementaires qui ont voté ce texte : pourquoi n'exigent-ils pas que la loi soit respectée ?
Le rapport quinquennal de la France au Comité des Experts a lui-même subi un retard inadmissible de la part d'un Etat qui dispose d'une administration présentée à l'étranger comme un modèle.
Il aurait déjà du être remis en 1998.
Ces retards traduisent bien l'absence de réelle pression régulière sur la puissance publique pour veiller à l'application de la Convention. Les élus sont en cause, mais aussi la faiblesse du réseau associatif.
D.E.I.-France souhaite pouvoir rapidement disposer, dans le respect de la Convention et des Recommandations du Comité des experts de 1994 sur le premier rapport français, d'une évaluation de l'effort économique consenti par la Nation en faveur des enfants.
On verra infra Chapitre VI la part du P.I.B. consacrée au budget de l'UNICEF. Nous voulons connaître l'effort consenti par notre pays à ses enfants.
Sans vouloir ramener tout à cet indice, il éclairerait notablement les appréciations subjectives avancées par les uns et les autres.
04 L'absence de candidature française à l'élection des experts
On regrettera que la France ait une nouvelle fois laissé passer en janvier dernier, l'occasion d'avoir un candidat français au Comité des experts en charge de veiller à l'application de la Convention.
C'est la deuxième fois consécutive que la France fait l'impasse. Ne doit-on pas y voir la marque d'un certain désintérêt des responsables français ?
Un amendement à la Convention est en discussion pour porter de 10 à 18 le nombre de ces experts qui jouent un rôle essentiel pour surveiller l'application de la Convention de par le monde, mais encore développer une force de conviction au service de la Convention.
D.E.I.-France demande que la France profite de cet élargissement du Comité pour soutenir une candidature française
05 - La suppression du Centre International de l'Enfance et de la Famille après l'Institut de l'Enfance et de la Famille constitue une faute préjudiciable à la connaissance des réalités de l'enfance et au suivi de la CIDE
Par une approche à courte vue qui amène régulièrement à faire des économies sur le terrain de la recherche, les pouvoirs publics (ministère de la solidarité, affaires étrangères et coopération) ont tout fait pour en finir en 1999 avec l'héritier du Centre International de l'Enfance et de l'Institut de l'Enfance et de la Famille (I.D.E.F.). La liquidation de la fondation du Centre International de l'Enfance et de Famille (C.I.D.E.F.) est intervenue dans des conditions particulièrement difficiles pour les personnels mais, qui plus est, avec pour conséquences†:
- de priver les responsables politiques et administratifs, les professionnels et les militants, les journalistes, d'un lieu de ressource et de rencontre sur les droits de l'enfant ;
- de faire disparaître une tête de réseau international sur le sujet.
Sans doute avait-on des critiques à faire au C.I.D.E.F; sans doute ne répondait -il pas aux attentes des pouvoirs publics, mais le sabordage d'un instrument de travail n'a jamais été une réponse. Comment espère-t-on désormais disposer de données, d'études, d'expertise fiables et opérationnelles sur les thèmes enfance et famille. Il est dommage que n'ait pas été étudiée sérieusement la préconisation de doter l'Europe d'un organisme (francophone) ayant pour vocation de mener ce type de travaux. Le Château de Longchamp offrait alors une bonne base d'accueil.
La documentation C.I.D.E.F.-I.D.E.F. n'a été sauvée in extremis que par l'imagination de certains des salariés pour être installée à Angers, et encore n'y sera-t-elle plus mise à jour.
On peut parler ici de gabegie de l'argent public et d'incapacité par les pouvoirs publics de se doter d'instruments techniques de travail, quand dans le même temps, ils revendiquent des données quantitatives et des études qualitatives pour fonder leurs politiques.
Toutes les pistes proposant de maintenir le fonds documentaire du C.I.D.E.F. dans un réseau vivant, public ou privé, ont échoué par manque d'intérêt des administrations centrales et des ministres concernés.
D.E.I.-France interroge : les pouvoirs publics ont-ils l'intention de doter notre pays - les décideurs, les administratifs, les militants associatifs, les chercheurs, les médias, d'un lieu de ressources et d'échange sur les droits de l'enfant et mandaté pour faire la promotion de la C.I.D.E. conformément à l'article 41 du traité ?
06 - L'information et l'animation sur la Convention par les pouvoirs publics semble paralysée
L'article 42 fait peser sur les Etats-membres une obligation d'entreprendre une promotion de la C.I.D.E. Ils doivent faire connaître les principes et les dispositions du traité.
Il ne nous semble pas que ce travail soit considéré comme prioritaire par les pouvoirs publics français. Des efforts ont certes été développés dans les années 1989-1993, mais depuis, ils se sont singulièrement estompés. Le texte de la C.I.D.E. est difficilement accessible au grand public sous forme de plaquette ; on manque de documents pédagogiques réactualisés comme le livret “La Convention en 89 questions” édité et réédité par l'I.D.E.F.
Le sondage SOFRES. sur les droits de l'enfant précité rendu public le 8 novembre 1999 est intéressant de ce point de vue : 60% des adultes sondés admettent ne pas connaître l'existence de la Convention de New York. Cet effort est donc à renouveler à l'initiative des pouvoirs publics d'Etat.
Il semble certes que le Comité Français d'Education à la Santé (C.F.E.S.) ait été chargé de republier le texte de la C.I.D.E à la demande, mais la question, plus que jamais, est plutôt celle d'en expliquer le sens et la portée des dispositions de la Convention et plus généralement de la démarche suivie au plan international et national à travers ce traité.
Cette défaillance sur le fait de parler et d'expliquer les lois de la République est assez générale. On ne songe à y remédier que si l'on est confronté à des passages à l'acte asociaux préoccupants. Il s'agit alors d'apprendre la loi en rappelant leurs obligations aux enfants et aux jeunes. Il est trop tard et on donne alors de la loi une image uniquement répressive, alors même qu'une loi consacre d'abord des libertés. Il est donc temps de développer l'accès aux droits dans l'esprit de la loi du 18 décembre 1998.
Le premier des droits est bien de connaître ses droits et de pouvoir les faire respecter s'il le faut en justice.
Or, force est ici de constater†:
1 - que la loi est bien une des rares matières que n'enseigne pas l'Education Nationale ou si peu jusqu'ici. Les parents, les travailleurs sociaux, les enseignants sont souvent eux-mêmes dans l'ignorance formelle de la loi et en ont une référence empirique. Il ne faut donc pas s'étonner que les plus jeunes ignorent les règles du jeu sociales, à la fois dans leur contenu et dans leur sens. Dans ces conditions, l'hymne au “rappel à la loi” souvent entonné en direction des jeunes est mal fondé au sens littéral du terme.
2 - que l'exercice de leurs droits par les enfants passe par les parents et les tuteurs légaux. On sait que ceux-là peuvent être timorés sinon volontairement non actifs . C'est ainsi que l'on voit fréquemment des mères de famille se satisfaire de ce que leur enfant n'ait pas de père légal. On peut même se demander si leur intérêt ne l'emporte pas sur celui de leur enfant : “Je ne veux ni du père, ni de sa pension! ”, sanctionnant doublement l'enfant ! Ou encore: “ C'est inutile de porter plainte !”.
Certes, petit à petit, se dessine une capacité juridique de l'enfant où le législateur ou la jurisprudence reconnaissent une certaine compétence d'entreprendre aux enfants mineurs d'âge. On voit par ailleurs des efforts du législateur d'organiser la défense des droits de l'enfant en multipliant les hypothèses où un administrateur ad hoc pourra se substituer aux parents défaillants.
On doit beaucoup attendre des efforts à venir en application de la loi du 18 décembre 1998 par les conseils d'accès au droit qui vont s'installer, petit à petit, dans les départements sous la présidence du président du tribunal de grande instance, avec des financements publics croisés et la mobilisation de tous les intervenants juridiques locaux.
On doit aussi suivre de près le développement de l'institution de l'administrateur ad hoc qui, grâce au décret enfin intervenu en 1999, sera rémunéré.
Il est plaisant de noter que ce sont les événements dans les lycées en 1998, un an après le “Plan d'action immédiat pour l'avenir des lycées” qui promettait à chaque lycéen une “charte” de ses droits et libertés, qui a débouché sur l'engagement du ministère de l'Education Nationale de faire la promotion des droits et obligations des élèves dans le secondaire. Notamment, M. Alègre s'est engagé à informer (enfin) les élèves sur le décret du 18 février 1991 et ses quatre circulaires d'application, négligées jusque-là par l'institution.
Un “Mémento de la vie lycéenne” est paru enfin en octobre 1999. Tiré à 350 000 exemplaires, il doit être distribué au minimum à raison de 2 par classe. On peut raisonnablement penser que d'ici la fin de l'année chaque élève l'aura lu ! On n'insistera pas sur le ridicule du dispositif adopté.
Il faut attendre ce qu'il adviendra des programmes d'éducation à la citoyenneté censée démarrer cette année. Pour Êtres efficaces, ils impliquent une formation spécifique des enseignants, paradoxalement peu préparés à cet enseignement. Il suppose aussi une pratique démocratique au sein des établissements scolaires à la hauteur de l'enseignement diffusé dans les classes !
L'enjeu est essentiel. On reste loin du compte.
07 - Le 20 novembre transformé
Le “20 novembre” est devenu ”Journée des droits de l'enfant”, et non pas de une Journée des enfants, du fait de la loi adoptée en 1996.
Avant le vote de cette loi, le “20 novembre” était, à l'initiative du réseau associatif, le prétexte pour faire le point entre les pouvoirs publics et les associations sur l'application de la C.I.D.E. : que s'est-il passé dans l'année à venir au regard de ce qui était projeté?, quels sont les “points noirs” ? quelles perspectives dégager pour l'année à venir ?
Il semble bien que cet esprit - certes difficile à incarner tellement la démarche était originale - tend à s'estomper. On commémore ; on réfléchit. Echange-t-on ? Admet-on l'interpellation de la société civile ?
Cela exige certes une volonté partagée ; cela suppose aussi que des moyens soient dégagés.
On a vu plus haut avec l'histoire parlementaire du Médiateur pour les Enfants que le 20 novembre jouait déjà un rôle de mauvaise conscience. Les politiques qui s'engagent pour le 20 novembre doivent veiller à ne pas être ridicules le 20 novembre suivant ! C'est déjà cela.
Pouvoirs publics et associations doivent disposer de données fiables, aussi bien quantitatives qu'analytiques, car des chiffres non travaillés n'ont guère de sens. On verra tout le long de ce rapport combien les lacunes pour évaluer les besoins et les politiques suivies sont réelles.
Il faut encore dégager des moyens pour mener cette démarche. Il est de fait que si les associations sont nombreuses sur ce terrain et de plus en plus nombreuses elles ne sont généralement pas outillées faute de moyens matériels et humains. Elles peuvent difficilement faire appel à la puissance publique pour les financer si elles ambitionnent de les interpeller dans une saine dialectique démocratique.
A défaut de pouvoir s'appuyer sur un organisme public délibérément inscrit dans une démarche scientifique comme le furent l'I.D.E.F., puis le C.I.D.E.F., et soucieux de relayer cette démarche de dialogue, secteur public-associations, D.E.I.-France appelle les pouvoirs publics à doter les associations d'une fondation dédiée à la promotion des droits des enfants sur laquelle elles pourraient asseoir leur travail.